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民事检察监督调查核实权运用研究及完善建议

2019-03-15 围观 : 评论 论文发表
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翁芳洁 陆蔚红 周焬喆

摘 要:新修订的《民事诉讼法》对检察机关民事检察监督调查核实权作了明确规定,为民事监督权行使提供了有力保障。但由于目前法律规定较为笼统,民事检察调查核实权在实践运用中还存在较大限制。本文通过研究调查核实权运用的实际情况,分析目前调查核实权运用存在的主要现实困境,从而提出民事检察调查核实权的完善建议。

关键词:调查核实权;运用;困境;完善建议

检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关,承担着对法院民事生效裁判结果监督的重要职能。2012年新民事诉讼法从法律层面赋予了检察机关民事行政检察部门调查核实权。2013年11月18日最高人民检察院公布施行了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《民诉监督规则》),规定了调查核实的范围、情形、措施、程序等,为检察监督调查核实权的具体应用作出进一步规制。但新民事诉讼法实施以来,检察机关在民事虚假诉讼检察监督的实践过程中仍存在一定的困境,如何进一步完善和健全检察监督调查核实权相关机制内容,发挥它应有的作用,以解决实践中遭遇的困难和问题也成为值得思考的问题。

一、民事检察调查核实权的概念与性质

(一)民事检察调查核实权的概念

关于民事检察调查权,理论界和事实务届一直存在争议,常见的有否定说[1]、强化说[2]和限定说[3]三种观点。2001年最高人民检察院发布《人民检察民事行政抗诉案件办案规则》,该规则第十八条对检察机关可以行使调查取证权作出规定。2007年《民事诉讼法》修正案将检察机关民事抗诉范围扩展至与当事人申请再审条件一致,但此次修订未对检察机关是否具有调查取证等监督权限作出规定。2010年最高人民检察院、最高人民法院、公安部联合出台《关于对司法工作人员在诉讼活动中渎职行为加强法律监督的若干规定》,就检察机关对司法人员在诉讼过程中渎职行为进行监督调查的程序进行了系统的规定。同年,最高人民检察院和最高人民法院下发《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》,规定检察机关可以查阅或者调阅人民法院的诉讼卷宗。2011年,最高人民法院和最高人民检察院会签了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,首次明确了调查核实权及调查范围。2012年修订的《民事诉讼法》第二百一十条规定:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”首次以法律形式确定了检察机关的调查核实权。2013年,最高人民检察院颁布《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》,第五章第三节以九条内容对调查核实权行使的范围、措施、程序等作出了更为详细和明确的规定。

综上,笔者认为,民事检察调查核实权的概念可以概括为,检察机关在民事诉讼法律监督活动中,对法院的生效民事判决、裁定及调解书是否存在法定监督情形、法院审判人员是否存在违法行为及法院执行活动是否存在违法情形等,采取查询、调取、复制相关证据材料,询问当事人或者案外人,勘验、鉴定等非强制性措施进行调查取证和证据核实,以决定是否提出检察建议或者抗诉的权力。

(二)民事检察调查核实权的性质

概括起来,民事检察调查核实权主要有以下几个方面的性质:

1.职权的法定性

《民事诉讼法》第十四条规定,人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。这要求民事诉讼检察监督必须依职权进行,民事检察调查核实权同样应当依职权开展,不能超越法律规定的范围、措施和程序,不能破坏检察机关事后监督的谦抑性,不能将调查核实理解为类似刑事诉讼中的侦查。[4]

2.地位的中立性

民事检察调查核实权是公权力对公权力的监督,而非对私权力的救济,其不能代替当事人的举证责任。民事检察调查核实权的行使也应符合民事诉讼的基本特性,保持地位中立性,避免角色错位,既不能成为申请监督人的代理人,也不能越权代替当事人一方履行举证责任。

3.手段的非强制性

《民诉监督规则》第五章第三节较详细地规定了调查核实权的范围、措施、程序。同时规定,“人民检察院调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施”。这也说明民事诉讼检察监督不同于刑事侦查权,检察机关在进行调查核实过程中,既不能对被調查采取限制其人身自由的强制措施,也不能对被调查对象采取查封、扣押、冻结财产等强制措施。

二、民事检察调查核实权在虚假诉讼监督中的实际运用及现实困境

(一)调查核实权在民事虚假诉讼检察监督中的运用

1.概况

以浙江省某基层院为例,该院民事行政检察部门自2015年至2017年,共受理民事生效裁判结果监督案件35件,涉及虚假诉讼监督为22件,占比62.8%。其中2015年3件,涉及虚假诉讼监督为0件;2016年13件,涉及虚假诉讼监督为8件;2017年19件,涉及虚假诉讼监督为14件。从数量上看,虚假诉讼监督案件呈现逐年增加的态势,涉及案由主要集中在民间借贷纠纷、劳动报酬纠纷等,各占13.6%、86.4%。

2.启动

上述基层检察院受理的这22件涉及虚假诉讼监督案件,均为案外第三人至检察机关举报立案,检察机关在审查过程中,启动调查核实权的为22件,比例达到100%,其中12件系检察机关依职权启动,占比55%,10件为依当事人申请启动,占比45%。从以上的数据和比例可见,调查核实权的运用已经成为民事虚假诉讼监督中重要的一种手段和措施,在民事虚假诉讼监督中占据重要地位。

3.程序

上述基层检察院在开展民事虚假诉讼监督调查核实过程中,均严格依据《民事诉讼规则》的要求进行。对于当事人和案外人的询问均制作询问笔录,询问笔录中明确告知当事人或案外人其享有的权利和义务,询问结束后询问笔录交由当事人或案外人阅读核对,而后签名、捺印;调查核实均由二名以上检察人员共同进行,至金融机构或其他机构调查取证的,均出具协助调查通知书,并出示证件。

4.措施

上述基层检察院在开展民事虚假诉讼监督调查核实过程中,运用到的措施主要是查询、调取、复制相关证据材料、询问当事人或者案外人和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见,分别占比100%、72%、13%。由以上数据可见,目前民事虚假诉讼监督主要运用的是查询、调取、复制相关证据材料、询问当事人或者案外人两种主要措施,对于委托鉴定、评估、审计和勘验物证、现场则较少运用到。

5.效果

上述基层院启动调查核实权的22起涉嫌虚假诉讼案件,有4件向法院发出再审检察建议,占比18%,其中2件再审检察建议获得法院采纳,启动再审程序后,经调解改变原判决,其中1件为当事人追回经济损失900余万元,另2件检察院针对法院调解损害第三人利益,涉嫌虚假诉讼向法院发出再审检察建议,但法院对再审检察建议不予采纳,理由为检察机关认为的裁判结果损害第三人利益证据不够充分。分析以上数据,检察机关受理的涉嫌虚假诉讼案件最终成案率相对较低,未能取得预期效果,这也是大部分基层院面临的现状,这中间与调查核实权行使尚不充分和存在阻力不无关系。

(二)民事检察调查核实权运用的现实困境

1.立法层面

(1)法律规定尚不完备,缺乏明确细则。新民事诉讼法从法律层面赋予了检察机关民事行政检察部门调查核实权。但此后对于如何行使调查核实权并无详细规定,对于民事调查核实权如何启动、调查核实对象范围、调查方式措施等等均无相应规定,致使该项权力在一定时期内行使较为混乱,各级检察机关仅能在实践中各自探索,对民事监督的开展推动力不大。

(2)《民诉监督规则》系检察系统内部文件,外部约束力低。目前检察机关开展调查核实工作主要依据为《民诉监督规则》,但该《规则》系检察系统内部文件,外部知晓度不高,效力偏弱,其归根结底仅是检察系统对内的相关办案规定,是检察系统这一特定领域的产物,缺乏对外的普遍约束力。

2.实践层面,调查核实权的保障机制尚不健全,行使遭遇阻力较大

从上述基层院在民事虚假诉讼监督开展过程中调查核实权的行使效果看,绝大部分案件最终无法成案,未能达到预期的效果,这与被调查对象软抵抗避而不见或故意不配合不无干系。由于调查核实权并非像侦查权那样是一种强制性权力,其开展的方式也仅为查询、询问等毫无强制约束力的措施,因而,假如被调查对象刻意回避、拖延,调查核实权就会遭遇阻力,无法顺利推进下。

3.操作层面

缺乏与公安、法院的配合机制,无法有效推进调查核实取得成果有效转化等。民事虚假诉讼的监督涉及到公安、检察、法院等多个司法部门的协作和配合,单靠检察一家之力有时难以推进和开展。但实践中,公安机关常常以不便于插手经济纠纷为由,拒绝与检察机关配合开展调查,而法院则考虑到生效裁判的稳定性,不愿意轻易推翻自己的裁判结果,因而检察机关调查核实取得的相关材料有时难以被法院认可为可采纳的“新证据”,导致虚假诉讼案件难以查实。

三、完善民事检察调查核实权运用的建议

(一)立法层面,健全立法保障机制

调查核实权作为民事诉讼监督的衍生权力,在民事诉讼监督开展过程中应当发挥应有作用。但目前对于调查核实权的法律规定不尽完善,现有的一些可依据的内容也分散在效力层级相对偏低的检察机关内部办案规則或法检会签文件等中,没有系统的权威的立法保障。因而建议在更高层次的法律法规中对调查核实权进行细化和明确规定,对调查核实权启动的方式、调查核实的方式措施、调查核实成果的效力等等内容均进行更为详细和明确的规定,赋予调查核实权应有的立法地位。同时应当规定,检察机关在行使调查核实权时,应当保持中立和谦抑,防止调查核实权的行使者随意逾越检察机关在民事诉讼监督中保持中立的边界。

(二)实践层面,赋予强制措施保障机制

新《民诉法》第一百零九条至一百十七条规定妨害民事诉讼法院可采取的强制措施,赋予了审判机关较强刚性的措施以保障诉讼程序正常运转。但对于检察机关,虽然规定了检察机关民事诉讼监督过程中有调查核实权,但却无任何强措施保障调查核实权的开展,大大削弱了调查核实权的效力发挥。因而,笔者建议可适当赋予检察机关在开展调查核实权时可采取部分强制措施的权力,如在调查核实权开展过程中出现妨害检察监督正常开展的,检察机关可采取相应的制裁权,当必要的调查对象拒绝、妨碍调查核实时,可视情况采取相应强制措施,排除妨碍,以保障调查核实工作顺利开展。

(三)操作层面,建立公检法协作配合机制

近年来,各地公、检、法为更好的开展虚假诉讼查处工作,各自开展探索和实践,建立起相互协作配合机制的案例屡见不鲜,对检察机关民事诉讼监督工作开展和虚假诉讼查处工作推动较大。但各地实践不一,对于调查核实权的认知也不尽相同,对于调查核实权开展的效力及调查核实取得证据的效力各地公检法并未形成共识。因而,笔者建议,各地公检法应当在结合本地实际的基础上,联合出台关于民事虚假诉讼监督开展的协作配合机制,其中对于调查核实权开展时的相互配合予以明确,如在必要时,检察机关在开展询问过程中,可以邀请公安机关到场,协助联合开展询问;检察机关为调查需要,向法院查询、调阅相关材料,法院应当准许等等。以此,进一步推动虚假诉讼等民事监督进程,更快更高效地查清案件事实,有效推进调查核实成果转化。

总的来说,民事检察监督调查核实权的行使保障了司法公正的实现,有效地维护了当事人的合法权益。在实践过程中,各地检察机关应当在保持中立谦抑的地位下,充分谨慎行使好该项权力,更好地推动检察机关民事诉讼监督工作的开展。

参考文献

[1]王利明.中国民事证据的立法研究与应用[M].北京:人民法院出版社,2000:325.

[2]熊皓,莫晓波.检察机关民事抗诉案件调查权初探[J].人民检察院,2005(1).

[3]孙谦.检察理论研究综述[M].北京:中国检察出版社,2004:461.

[4]孙加瑞.民事行政检察的审判化误区与检察化回归[J].国家检察官学院学报,2012(3).

《民事检察监督调查核实权运用研究及完善建议》原文作者:翁芳洁 陆蔚红 周焬喆,该学术论文发表于:职工法律天地 2018年11期

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